2.2.5 Kengetallen

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) schrijft voor dat gemeenten vijf kengetallen in de begroting en jaarrekening opnemen. Met behulp van de kengetallen wordt inzicht gegeven in de financiële weerbaarheid en wendbaarheid van de gemeente.

De volgende kengetallen zijn in de begroting en de jaarrekening opgenomen:

1. netto schuldquote & de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen;

2. de solvabiliteitsratio;

3. kengetal grondexploitaties;

4. de structurele exploitatieruimte;

5. en de belastingcapaciteit.

Bij de beoordeling van de financiële positie van de gemeente door middel van kengetallen worden diverse aspecten in ogenschouw genomen. De waarde van één kengetal zegt op zich dan ook niet alles. Het vormt slechts een deel van het totale beeld. Door de kengetallen in samenhang én in meerjarig perspectief te beoordelen, kan een beeld worden gevormd van de financiële positie van de gemeente.

Kengetallen en de signaleringswaarde

De kengetallen zijn primair bedoeld als instrument voor de raad en worden niet gebruikt als extra normeringsinstrument in het kader van het financieel toezicht door de provincies of het Rijk. De gezamenlijke provinciale toezichthouders hebben echter geconstateerd dat het financiële beeld dat uit de kengetallen naar voren komt, voor de toezichthouder ook belangrijk is voor het inzicht in de financiële positie van de gemeente.

Er is door de toezichthouders daarom besloten om voor het verkrijgen van een goed beeld, aan te sluiten bij de zogeheten ‘signaleringswaarden’ die afkomstig zijn uit onder meer de stresstest voor 100.000+ gemeenten. In de tabel hieronder is te zien welke waarden bij welke categorie (A, B of C) behoren. Categorie A is het minst risicovol en categorie C het meest risicovol.

De berekende waardes van de verplichte kengetallen treft u in onderstaande tabel aan.

Toelichting kengetallen

Netto schuldquote en netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. Hierbij geldt: hoe hoger de schuld, hoe hoger de netto schuldquote. Het geeft hiermee een indicatie in welke mate de rentelasten en aflossingen op de exploitatie drukken.

Een hoge netto schuldquote hoeft op zichzelf geen probleem te zijn. Of dat het geval is, valt niet direct af te leiden uit de netto schuldquote zelf, maar hangt af van meerdere factoren. Zo kan een hoge schuld worden veroorzaakt doordat er leningen zijn afgesloten en die gelden vervolgens zijn doorgeleend aan andere partijen, die op hun beurt weer jaarlijks aflossen. In dat geval hoeft een hoge schuld geen probleem te zijn. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er sprake is van doorlenen, wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven (netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen). Op die manier wordt duidelijk wat het aandeel van de verstrekte leningen in de exploitatie is en ook wat dat betekent voor de schuldenlast.

In de handreiking “Houdbare gemeentefinanciën” van de VNG wordt voor de netto schuldquote een signaalwaarde van 100% genoemd als indicatie dat een gemeente moet gaan opletten. De toezichthouders hebben deze grens op 90% gesteld. Er blijft dan weinig leencapaciteit over om tegenvallers op te vangen. Een waarde van 130% wordt in beginsel aangegeven als kritische grens. Boven die grens is sprake van een zeer hoge schuld en kan de houdbaarheid van de gemeentefinanciën in gevaar zijn. De gemeente zou dan terughoudend moeten zijn met investeringen en voorraden bouwgrond en leningen moeten afbouwen.

Zowel de netto schuldquote als de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle leningen laten een positiever beeld zien dan in de Begroting 2023 was aangegeven. Dat komt met name door een hoger bedrag aan baten in de jaarrekening (de noemer van de breuk). De schulden zijn weliswaar ook gestegen, maar minder hard als in de begroting was aangegeven. Daarnaast wordt de stijging van de schuld nog deels gecompenseerd door de hoge tegoeden op de rekening courant met de bank. Dat komt omdat de leningen deels nog niet zijn besteed.

De belangrijkste oorzaak van de verschillen is vertraging of uitstel bij de realisatie van de investeringen. Eind 2023 bevinden beide schuldquotes zich in categorie A.

Solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente (op langere termijn) in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het totale balanstotaal. Het eigen vermogen van de gemeente bestaat uit de reserves (zowel de algemene reserve als de bestemmingsreserves) en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten. Voor de solvabiliteitsratio geldt: hoe hoger de solvabiliteitsratio, hoe groter de weerbaarheid van de gemeente. Een solvabiliteit van 100% zou inhouden dat de gemeente geen schulden heeft. De solvabiliteitsratio bevindt zich normaal gesproken in categorie B (tussen 20% en 50%). Een solvabiliteitsratio in categorie A (< 20%) geeft een scheefgroei in de verhouding tussen het eigen en vreemd vermogen aan.

Ook de solvabiliteitsratio liet in 2023 een positievere ontwikkeling zien dan volgens de begroting het geval zou zijn. Het eigen vermogen is ten opzichte van de begroting harder gestegen dan het vreemd vermogen. Hierdoor is de verhouding tussen het eigen vermogen en het totale vermogen beter geworden, hetgeen tot uiting komt in een verbeterde solvabiliteit. Door deze ontwikkeling bevindt de solvabiliteitsratio zich eind 2023 in categorie B.

Structurele exploitatieruimte

Voor de beoordeling van de financiële positie is het ook van belang te kijken naar de structurele baten en structurele lasten. Structurele baten zijn bijvoorbeeld de algemene uitkering uit het gemeentefonds en de opbrengsten uit de onroerendezaakbelasting. Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, doordat wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten en deze worden vergeleken met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van leningen) te dekken.

De relevantie van dit kengetal voor de beoordeling van de financiële positie schuilt erin dat het van belang is om te weten welke structurele ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is. De kengetallen moeten daarbij in samenhang worden bezien. Wanneer bijvoorbeeld de grondexploitatie er niet toe bijdraagt om de schuldpositie te verminderen en de structurele exploitatie ruimte negatief is, geeft het kengetal belastingcapaciteit inzicht in de mogelijkheid tot hogere baten.

De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van de structurele baten en lasten en het saldo van de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan reserves te delen door de totale baten en dit uit te drukken in een percentage.

De Jaarrekening 2023 bevestigt het beeld van de Begroting 2023 dat de structurele exploitatieruimte boven 0% en dus in categorie A zit. Dit betekent dat er nog ruimte is om een toename van de structurele lasten op te vangen.

Grondexploitatie

Grondexploitaties kunnen een forse impact hebben op de financiële positie van een gemeente. Indien gemeenten of provincies leningen hebben afgesloten om grond te kopen voor een (toekomstige) woningbouwproject hebben zij een schuld. Bij de beoordeling van een dergelijke schuld is het van belang om te weten of deze schuld kan worden afgelost wanneer het project wordt uitgevoerd. Van de opbrengst van de woningen kan immers de schuld worden afgelost. Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de grondpositie (de waarde van de grond) is ten opzichte van de totale baten. Wanneer de grond tegen de prijs van landbouwgrond is aangekocht, loopt een gemeente relatief gering risico. Het is dus belangrijk om te kunnen beoordelen of er een reële verwachting is of grondexploitatie kan bijdragen aan de verlaging van de schuld. Staat de grond tegen een te hoge waarde op de balans en moet die worden afgewaardeerd, dan leidt dit tot een lager eigen vermogen en dus een lager solvabiliteitsratio. Dit kengetal wordt berekend door het onderhanden werk (de bouwgronden in exploitatie) te delen door de totale baten.

De waarde van het kengetal grondexploitaties laat in 2023 geen bijzondere afwijking zien ten opzichte van de begroting en bevindt zich ruimschoots in categorie A.

Belastingcapaciteit

De onroerendezaakbelasting is voor gemeenten de belangrijkste vorm van belastinginkomsten. De belastingcapaciteit geeft inzicht in de mate waarin bij het voordoen van een financiële tegenvaller dit in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen of in welke mate er ruimte is voor nieuw beleid. Om deze ruimte weer te kunnen geven, is een ijkpunt nodig. Op voorstel van de stuurgroep die naar aanleiding van het advies door de Commissie vernieuwing BBV is ingesteld, is ervoor gekozen om de belastingcapaciteit te relateren aan landelijk gemiddelde tarieven. In de eerste plaats is voor een landelijk gemiddelde gekozen omdat over het algemeen geen maximum is gesteld aan belastingentarieven, zoals bij de OZB. Daarnaast geeft een gemiddelde meer inzicht in de betekenis van de belastingcapaciteit voor de financiële positie dan wanneer het gerelateerd wordt aan een maximaal te heffen tarief en worden deze gemiddelden ook onderling door gemeenten gebruikt om lasten te vergelijken. Ook is er vanuit de praktijk behoefte bij gemeenten en andere belanghebbende om inzicht te hebben in de lokale tarieven van omliggende gemeenten. De hoogte van belastingtarieven komen dus niet in een vacuüm tot stand; er wordt daarbij rekenschap gegeven hoe de eigen lastendruk (via tarifering) zich verhoudt tot het landelijke gemiddelde.

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde. Hierbij wordt uitgegaan van de woonlasten voor een gezin, bestaande uit de OZB voor een woning met een gemiddelde waarde, rioolheffing en afvalstoffenheffing. Naast de OZB wordt tevens gekeken naar de riool- en afvalstoffenheffing, omdat de heffing niet kostendekkend hoeft te zijn, maar ook lager mag worden vastgesteld (er is dan sprake van belastingcapaciteit die niet wordt benut). De definitie van het kengetal belastingcapaciteit is: woonlasten meerpersoonshuishouden in jaar t (het begrotingsjaar) ten opzichte van het landelijk gemiddelde in jaar t-1 (het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar) uitgedrukt in een percentage.

De mate waarbij een tegenvaller kan worden bijgestuurd, wordt ook wel de wendbaarheid van de begroting genoemd. Wanneer een gemeente te maken heeft met een hoge schuld, de structurele lasten hoger zijn dan de structurele baten en de woonlasten al relatief hoog zijn, dan is er minder ruimte om te kunnen bijsturen.

Aangezien dit kengetal alleen op begrotingsbasis wordt opgesteld, is de waarde ervan gelijk aan de waarde die in de begroting is vermeld.

Samenvattend oordeel

De financiële kengetallen laten ten opzichte van de Begroting 2023 een positieve ontwikkeling zien. Dat is het meest zichtbaar bij de verbetering van de schuldquotes en de solvabiliteit. Dit is natuurlijk positief, maar hierbij moet in acht worden genomen dat een deel van de in 2023 geplande investeringen nog niet of niet geheel is gerealiseerd. Dit zal in 2024 alsnog gebeuren, waardoor in dat jaar de schuldquotes en de solvabiliteit naar verwachting alsnog de ontwikkeling zullen gaan vertonen die in de meerjarenbegroting 2024 – 2027 is aangegeven. Zoals ook aangegeven in de Programmabegroting 2024 is het niet de verwachting dat er de komende vier jaar sprake is van een structurele verbetering van de kengetallen.